案例回顾:广州大学城“城中村”改造调查

大学城的建设与“城中村”的形成,是政府对农民问题的决策使然,也是政府与村民博弈的结果,最终改造方案,也将是这两方利益平衡的合约安排。

从2001年的开发建设,至2005年9月,广州大学城十所高校全面投入运作。“城中村”以其特有的人文生态,与各大学校园共生共息。随着2008年建设老师公寓工作的拉动,“城中村”改造工作正式开始。有关“城中村”的权属、拆迁安置补偿、文物保护等成为新一轮改造工作需要直面的问题。本文从写实的角度,探讨现代“城中村”的形成、生命周期及其管理模式。

现如今的广州大学城

形成

广州大学城(北区)行属番禺区新造镇小谷围岛,总面积20.15平方公里,分布有南亭村、北亭村、穗石村、贝岗村、郭朗村、练溪村6个行政村,总人口12,899人,从事非农业产业人口4,420人(未包括流动人口)。

根据规划,广州大学城定位为国家一流大学园区,总规划范围约43.3平方公里,其中可建设用地面积约35平方公里,分为小谷围岛(北区)和南区。2001年12月24日九届四十八次省长办公会议审议通过《广州大学城发展规划》,2003年1月广州大学城建设正式启动。从2004年开始10所高校陆续进驻小谷围,现有大学城医院、岭南印象园、广东科学中心、广州大学城体育中心、四大商业中心等配套设施。

因广州大学城建设需要,现郭朗村、练溪村被全部拆除,北亭村保留2/3,迁出1/3。即原小谷围岛6个行政村大部分“村民”已迁往岛外谷围新安置区,现岛内有南亭、北亭、穗石、贝岗4个保留区,面积1.127平方公里,人口1,802户、5,954名村民。

大学城的建设与“城中村”的形成,这是政府出于对农村、农民问题的和谐观、可持续发展观与人性化的管理决策使然,也是政府与村民博弈的结果。不少人认为,建设广州惟一的高起点的大学城,为何不让村民全部迁出,结果还保留4个“城中村”的尾巴呢?我们通过调查研究分析认为,南亭、北亭、穗石、贝岗4个保留区得以在大学城一期建设中成为保留村,原因有以下三点:第一,番禺区是广州城市发展战略中“北优”、“南拓”的中心区,早在上世纪末,小谷围岛所在的番禺新造镇已被规划为未来的城镇用地。保留“城中村”就是预留老师村的居住用地和生活服务配套考虑。让所有的村民迁离他们祖祖辈辈生活的乡土,不单成本高而且大学城后期配套服务需要大量的劳动力就缺乏了。政府和村民的博弈中,最终改造方案将是这两方利益平衡的合约安排。村民们的要求是在改造中保护他们的租金收益或对损失的租金收益给予补偿,而政府的考虑是避免财政的压力和保证市场、社会的稳定。因此,为了防止因广州大学城建设中“城中村”的改造带来过大的波动,改造不宜大规模地进行,而要有步骤、分阶段地进行,不能奢望在短期内完成,因此4个保留区保留为大学城二期建设内容;第二,大学城这4个保留村文物最为集中,因此改造方案需要慎重规划;第三,虽然大学城初期建设完成,但大学城作为一个孤岛,初期需要4个保留村协助周边商圈发展,带旺广州大学城的人气。因此随着大学城的不断发展完善,南亭、北亭、穗石、贝岗4个保留区,在大学城中自然发展为“城中村”。

广州大学城规划总平面图(四个“城中村”空间示意图)

北亭村

场地位置:小谷围岛西北部

占地面积(㎡):400,000

需拆建建筑物及构筑物面积(㎡):80,000

商业用地面积(㎡):120,000

目前村内经营情况:大型商业广场北亭广场正在经营,拥有大量的各类商铺

社会设施依托条件:北亭广场、广大商业中心、综合商业北区、大学城医院

工程地质条件:用地平整,地层软弱,不能建高层建筑,并需加大地基处理工程

南亭村

场地位置:小谷围岛西南部

占地面积(㎡):280,000

需拆建建筑物及构筑物面积(㎡):80,000

商业用地面积(㎡):84,000

目前村内经营情况:目前主要为以美术工具、音乐、酒吧等为主体的店铺

社会设施依托条件:综合商业南区、大学城医院、大学城博物馆

工程地质条件:土壤包括赤红壤冲积水稻土和珠江三角洲沉积水稻土,容易出现塌陷

贝岗村

场地位置:小谷围岛北部

占地面积(㎡):120,000

需拆建建筑物及构筑物面积(㎡):25,000

商业用地面积(㎡):36,000

目前村内经营情况:饮食是其最出名的招牌,拥有著名的“烧烤一条街”,还有大量的各类商铺。一个小型的商业中心正在规划建设

社会设施依托条件:综合商业北区、大学城医院

工程地质条件:含粉细砂及多量有机质,以淤泥土为主,地基相对来说比较扎实

穗石村

场地位置:小谷围岛东北部

占地面积(㎡):370,000

需拆建建筑物及构筑物面积(㎡):46,000

商业用地面积(㎡):111,000

目前村内经营情况:GO酷前线商业区,农田及农民居住,及部分外来工入住居民点

社会设施依托条件:综合商业南区、东门广场、大学城医院、GO酷前线商业区、穗石小学

工程地质条件:容易出现塌陷

现状

从广州大学城规划总平面图上的数据分析可知,广州大学城4个“城中村”中北亭村面积最大,贝岗村面积最小,尽管穗石村面积比南亭村大,但其需拆建建筑物及构筑物面积比南亭村要少几乎一倍。这是因为穗石村村内经济发展相对落后,外来人口店铺出租少,村民及外来工大部分以务农为生,而南亭村与其余两个保留村均走“以地生财,坐收地租”的发展之路,因此造成村落用地的出租以及普遍化的建房行为。同时我们也发现大学城的建成为4个保留村带来各方面完善的衣食住行基本配套设施,改变了城中村服务设施严重不足,整体居住环境极差的情形。

问题及建议

一、土地权属问题

我国是土地国家所有制的国家,实行国家城镇用地和农村用地农村集体所有制共存的制度,被称为“双轨制”。2001年大学城规划之前,大学城番禺区新造镇小谷围岛的土地是农村集体所有制用地。而在2000年到2005年期间大学城番禺区新造镇小谷围岛的土地除了4个保留村存在一定农村用地外,剩余土地均被国家征为国家城镇用地,建设而成今天的大学城。政府为保留村预留15%经济发展用地,意味着这部分将会作为商业用地,而今天保留村改造工作缓慢,原因之一是土地权属问题还未最后确定,有些保留村的用地比较复杂,随着“城中村”改造过程的推进,权属问题相对会更加复杂。

在土地权属问题上,可以借鉴北亭村的情况,北亭村“城中村”占地40万平方米,其中首期征地约20万平方米,第二期征地则约8万平方米。目前北亭村有约30万平方米土地为城市国家所有建设用地,剩下的12万平方米土地为农村集体所有的用地。而在政府的协助下,北亭村的12万平方米农村集体所有的用地得以成功拍卖并建设为北亭广场,村集体组织以25年的土地使用权入股,以固定租金返回,因此保证农民获得长期稳定收益。

二、拆迁政策问题

村民不愿意配合改造的原因往往是因为拆迁政策问题:第一,拆迁补偿安置。在大学城建设时,政府给予村民的拆迁安置是在谷围新村,房屋的补偿标准是450~850元/平方米不等,但新房价格是1,200~1,450元/平方米,因此造成部分村民买不起新房,没有属于自己的房子住。同时还有外来人口及“外嫁女”的补偿问题。第二,政策落实情况。村民担心“城中村”改造完成后,由于政策没有落实,经济损失得不到合理补偿。第三,担心子女上学问题。 处于中年的村民的孩子大都还在读书,而他们又很难找到工作,往往只能靠以前的存款和征地补偿款来维持,而不多的征地款确实很难维持孩子的学业。

有关外来人口及“外嫁女”的补偿问题的相关规定亟待落实出台。对于村民的担忧,政府应该在进行城中村改造前作出相应详细的政策,解除村民后顾之忧。如优先安排原村民到教师村及大学城进行物业管理的清洁、绿化等相关工作;对暂时无法就业的村民,免费提供技能培训,并发放《再就业优惠证》;对于经济有问题,无法购置房子村民给予优惠政策和帮助;改变交纳社会保障的方式,用现有集体保留的土地增值的收益交纳社会保障费。总的来说,对村民的保障,政府政策必须到位,补贴到手,居住到位。

三、地质基础与建造问题

番禺区委书记谭应华透露,4个自然村将整体搬迁,腾出用地建设教师公寓、新增学生宿舍和一系列生活配套设施。但广州大学城西部即北亭村、南亭村的地基相对来说比较松软,容易出现塌陷的情况,而穗石村、南亭村、北亭村三村都沿珠江而筑,出现洪水泛滥的概率较高,贝岗村位于大学城中部较北的位置,处于中心地带,地基相对来说比较扎实,但可建设用地少,开发难度大。由于考虑问题出发点不同,在容积率问题上保留村与规划部门尚未达成一致意见。

课题组建议在改造过程当中,需要充分考虑地基及建设用地问题,作出不同的规划需求,设置不同的容积率,不能以利益为出发点。南亭村、北亭村虽然地基相对较弱,但具备一定面积,且场地较为平整,因此可以考虑沿靠近珠江边设立绿化带防洪,建立非高层教师村,容积率为2左右。贝岗村面积虽少,但地基较好,可以考虑建立小高层教师村,容积率可以为3左右。穗石村空地分布比较零散,面积比较少所以需要作出详细规划。

四、文物处理问题

从全岛区域分布来看,文物以北亭村和南亭村最为集中,其次是贝岗村和穗石村。地下文物中的南汉康陵、南汉德陵、明曾豫斋墓和清初炮台遗址等四处重要考古遗迹是大学城独特的、重要的人文景观,这是别的校区所没有的,同时也是在这4个保留村中。当时保留这4个村其中之一的考虑因素是因为他们文物集中,在北亭、南亭、贝岗、穗石4个保留村范围内的21处均作原地保留。现在要对这4个保留村进行改造,那么如何使原址保护的建筑物外观与4个城中村的总体规划方案相适应,以期达到二者相和谐的效果,这是一个非常值得思考的问题。

本课题组建议在4个城中村的总体规划时,应该尽可能地将文物融入当中,形成一道景观,尽可能原地保留,保护人文生态。练溪村即今天的岭南印象园是大学城一个成功的“城中村”改造。练溪村的改造正是通过对原有的滨水古村进行保护性改造,在传统的居住商业基础上引入民俗展示、商业文化、休闲旅游、娱乐消费等现代功能,实现岭南传统聚落新旧功能的合理置换,使昔日的村庄演变成为今天的集历史文化博览、休闲购物和餐饮服务的旅游景点岭南印象园。因此建议只有在没有其他办法时才采取异地迁建和收集资料后拆除的方法。

五、外来工迁离问题

由于村面积大大减少,4个保留村村民大量外迁,而因大学校园经济和服务需求,又促使外来人口大量涌入保留村进行经商工作,根据统计2005年外来人口已经达到8,000人,比原来留村居民多2,000人。一般城中村改造普遍面临的问题是当地居民不愿意迁离,但广州大学城4个城中村则还要考虑数目巨大的外来人员不愿意迁离问题,因为他们大部分工作于大学城周边商圈中,或者在各保留村经营小生意。

为了减少改造过程中出现混乱情况,在做出改造方案的时候,除了考虑当地居民外,还要将外来人员迁离工作考虑好,例如教师村建设时可以设立底层为商铺,保留外来人员商铺,引导他们规范经营;在优先考虑原村民就业情况下,适当给予外来工工作机会,及对各商圈工作的外来人员住宿作出一定引导。

协调与管理

一、管委会成立

2008年12月19日,广州大学城管理委员会成立,标志着提升大学城社会事务服务层次的政府机构正式运作。作为番禺区政府的派出机构,管委会将与小围谷街道办事处合署办公,两个牌子、一个班子,开始全面承担大学城各项事务的综合协调和管理,包括兴建教师公寓、大学城的治安、学校的产学研合作等。

自从广州大学城2004年建成运作以后,10所高校和4个保留村的社会事务主要由广州大学城建设指挥部和番禺小谷围街道办事处共同协调承担。随着建设指挥部逐渐把道路、绿化等公共管理服务逐渐向街道办移交,小谷围街道办的责任越来越重,而权限比不上普通的高校,这给协调工作带来困难。大学城管委会的成立将解决这一矛盾。

二、“城中村”引入物业管理

目前,在大学城4个“城中村”的管理方面,主要是大学城管委会在4个村委中进行协调沟通。在为村民服务方面,主要是推动旧村改造工作有实质性进展、为各村增加村集体的经济收入、建村街小巷道路及临时市场周边硬底化等建设、调解纠纷等等。而居委会则配合其管理。

鉴于大学城“城中村”情况,在引入物业管理工作上,本课题组建议采取居委与物业管理企业合作对“城中村”进行物业管理,大学城管委会进行监督协调,减轻大学城管委会工作量。

综上所述,本课题组认为大学城“城中村”存在具有一定的正功能,即一定的合理性,是属于城市建设中阶段性的必然产物,但在城市化过程中,由于城中村给城市景观、交通、治安、防灾等方面带来诸多问题,因此城中村已经成为城市可持续发展过程中不得不根除的城乡变异体,其改造是一种必然历程。目前大学城管委会表示大学城“城中村”改造以贝岗村作试点,委托市城市规划设计所编制的《大学城四个保留村改造实施规划》已上报市政府,目前正处于审批之中。本课题组相信大学城4个保留村改造规划将会既满足高校公寓的建设需求,又保障村民拆迁安置及经济收益需求,即会实现各改造主体的利益共赢,实现农民利益合理长效地得以保障,达到可持续发展。

(本文共同作者:杨冬虹)


 

(责任编辑:王尔德)


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