以社区化建设、社会化桥接推动小区善治

以社区化建设、社会化桥接推动小区善治

——佛山顺德的实践

原载于《现代物业·新业主》2018年8期/总第432期

“顺德业主代表协会”是由广东省佛山市顺德区部分小区的业主委员会和小区治理的积极分子自愿组成的一个公益性社会组织,成立于2014年5月,为顺德区社会工作委员会指导下的顺德区社会创新中心的一个下属机构。该协会的宗旨为:以法治化、专业化的思维和行为方式来服务、帮助和引导小区业委会高效而优质的选举、运作和治理,搭建一个协调和理顺业委会与物业服务企业、业委会与居委会、小区治理与政府公共管理服务之间关系的社团治理和社区治理的协商共治平台。用会长张开华的话来说,即以促进“物管用心、业主安心、政府放心”的物业服务管理契约的合作进化机制和开放式社区合作机制为基本目的。令笔者感兴趣的地方主要在于该协会的“治心”努力:

一、它尝试在《物权法》的法律原则、法治精神的运用和业主合法权益的维护增进的现实需求之间,架设一座社会服务和调节的桥梁;

二、它围绕合理解决业主对个体权益和共同权益、对团体治理规则的认识问题和实践问题,帮助和引导物业小区业主团体的运作跨越无休止的“为维权而维权”的冲突困境,促使业主群体与物业服务企业之间的权益纠纷转化为在监督、批评、谈判、协商、妥协规引下切实满足业主共同需要的质价相符的契约合作及改进的合理化;

三、促使业主群体内部的冲突转化为法治与合作意识、公德培育、决策参与相互促进的社区共同体自治建设的途向;

四、它力图通过与当地物业服务企业、行业协会之间的协商与合作,通过行业间互动与劝导来把握问题导向,以促使业委会和物业服务企业厘清各自的义务、职责和权能,摆正各自的位置,基于有效维护、服务和增进业主共同物权权益这一基本目标共识来转变观念,以双方履约合作的规范性、专业性和社区凝聚力作为小区物业管理秩序维护、改进乃至善治的基本动力。

就建筑区划下区分所有权人团体的运作和治理而言,无论是基于私有(或专有)财产权体系界定和维护的进路,还是基于社区化(街区化)治理的进路,都有必要透过若干年的实践来自我反思这样的困局:在一定的国情和经济社会治理体制的影响和制约下,业主维权被锁定于无解的冲突,或小区治理被纳入过多行政化干预下的社区管控。这当然是个复杂的大问题,而顺德业主代表协会则首先立足于小范围的社会组织建设,并通过行业组织之间的合作来力图帮助解决本文关注的三个基本的小问题:

——业委会如何通过有效监督、督促物业服务企业依约提供专业化的有效服务来自我合理地定位定责,引导以满足业主共同物权权益维护和增进的需要为导向构建物业管理服务秩序?

——业委会如何将业主共同物权权益的维护同团体治理、业主群体与物业服务企业之间的契约合作、业主/住户人际间的社区化、社会化合作有机结合起来,使物业管理服务的秩序紧密依托于社区意识培育、社区化的价值认同、规则的共同制订与遵守、人际纽带联结的支撑及社会化服务的后援?

——如何将有效降低治理成本和促进合作的成功理念和经验总结并推广,使社会组织的交流、示范、教育培训、咨询、建议和劝告的软权力发生实质性的影响,从而发挥其理顺团体自治与政府他治、桥接小区私权自治与社区公权自治互动的枢纽作用,以促进政府机构减少行政干预和有效转换职能?

循中道的合作式治理有利于各方交汇的共同利益的优化

据顺德业主代表协会会长张开华先生介绍,他和当地一些小区具有相同理念的业委会主任共同创建该协会的初衷,即在于通过总结、提升和推广当地成功实现从维权和冲突到多方合作治理转轨的小区的经验,为当地小区治理和业主大会制度建设提供示范,从而为理性认识和把握支撑社区运作基础的业主组织治理和物业管理的规律、解决这一领域的固有矛盾提供实践支持;小区不是一个个自成体系的孤岛,协会的基本使命即在于为小区治理架接一座座通向社会交往和社会支持的桥梁、知识共享和治理创新的平台。作为一个服务于业主组织治理的行业性协会,其张扬的志愿性、公益性、专业性的实践精神价值与小区治理中突出问题的解决之道是契合的。

小区治理应是一个依赖业主组织、开发商、物业服务企业、政府管理机构、市政公共服务机构、居民自治组织、社区或社会互助组织等多元主体之间的分工合作而实现的开放式互动过程。然而,在现实运行中,由于业主群体的团体地位、团结力、合作力、组织力、专业治理力处于最为薄弱的一环,它既要承受从小区规划开始一直传递到交易、交付使用末端的契约约束和法律法规缺陷带来的物权配置上的缺陷,又要整合谈判能力、解决能力、治理能力而耗费高昂的成本,因此单单依托业主组织自身的力量难以达到切实维护业主的团体权益(或共同权益)和实现有效的团体治理的目标。若干年来难以跨越的“为维权而维权”(以致业主组织陷入自外而内的无解的无止境冲突循环)的困境既有上述体制原因,也有执着于纯粹的财产权自治模式的观念认识上的因素。因此,需要那些善于化冲突为制衡性、规范性、专业性合作的社会力量来帮助和引导业主组织通过自治精神培育、规则建设、能力建设、合作链条的伸展来达到自治的真效力。

法律法规存在局限性;执行法律法规的政府机构介入若干小区实际问题在专业上和机构人力配置上存在局限性;业主组织在认识和运用法律法规、专业知识以及成员时间利用上存在局限性。顺德业主代表协会基于这些局限性,从培训、交流、经验推广、行业合作、调解冲突等环节入手来提供业主团体治理的基本思路,它强调重新认识物业管理服务的专业化合作和社区化合作、社会化合作的内涵,强调业主群体与物业服务企业之间的冲突具有转化为合作的潜能。

顺德目前约有1,300多个小区,顺德业主代表协会的单位会员目前包括区内100多个小区的业主委员会。尽管涵盖面还不是那么广,但该协会的三个工作切入点突出反映了其工作思路,取得的成效正在增强其作为社会组织桥接政府管理、行业合作、社区治理与业主团体治理的吸引力。

首先,该协会围绕总结推广业委会如何有效监督物业服务企业履约的经验,来帮助和引导业委会如何代表业主桥接与物业服务企业之间的监督制衡式合作关系。

该协会的发起人大多是当地实现小区从乱到治的业委会主任,其共同的体验在于,小区成立业主大会的动因多半在于开发商侵权、前期物业服务企业违约或物业服务企业退出后的乱象。然而,从维权转向治理迫切需要解决的基本问题并非如收回权益和更换物业管理公司那般简单;离开了业主中的积极分子和社区积极分子的支持和后援、合理的治理结构安排、业委会的能力建设、专业化管理水平的支撑、政府机构的认可,要回归原有的物业管理秩序都难。他们共享的一条基本经验在于,不加比较不加分析地更换物业管理公司未必更有利于小区物业管理服务秩序的改进。业委会的职能分工优势发挥在于有效联系沟通业主和有效监督物业管理公司履责这两个基本方面。业委会是让业主安心和促使物业管理公司用心做专业化的管理服务的枢纽调节者。

要让物业管理公司用心履约,就需要发展一套行之有效的监督制衡机制。在这方面,除了实行物业管理公司或业委会的收支账目定期公开(业主可直接查核)以及一些小区采取业委会收取物业服务费(按月拨付给物业管理公司)、设立业主意见箱的安排外,该协会正在推广容桂阳光家园等小区实行的物业服务履约保证金的做法,即在物业服务合同中约定物业管理公司应交纳一笔物业服务履约保证金由业委会保管,业委会定期对各项服务项目的履约情况进行检查评估,发现问题后提出具体的整改意见,如物业管理公司未能整改,则依次发出口头劝告、书面敦促整改、书面限期整改,直至扣除相应比例的保证金,当保证金数额完全扣除时,合同便告终止。阳光家园特别强调以物业管理公司及时满足住户在最需要物业服务的时间(下班后居家的时间)发生的物业服务需求作为衡量物业服务水准的一个基本标准,为此,该小区的物业服务合同中列有特约服务条款,从而延展了物业服务链条。

物管用心有利于业主团体与物业管理公司之间发展长期的质价相符的合作关系:业委会作为业主集体意见和物业管理公司的管理建议的反馈和提炼者来居间平衡业主和物业管理公司之间的权利和义务,由此发挥了既反映业主诉求又引导业主的集体行动,既监督物业管理公司的工作又有沟通合作的功能。在阳光家园,物业服务费数次上调后月交费率仍保持在99.6%,业主大会投票率维持在70%;业主间发展了良好的邻里关系,如装修房屋前会通过微信群等方式礼貌地告知邻里。大良金域湾小区业委会则通过由业委会各成员分工监督各个物业服务项目及财务管理、每月最后一周的周日上午对物业管理服务状况进行评估和设执行秘书进行日常评估相结合的安排来加强对物业管理公司的监督。

其次,该协会通过积极发展与当地物业管理行业协会的合作来化解业主团体与物业服务企业的冲突。

通常的做法是,双方相互通报各自被投诉的会员单位其受投诉事项,分别约谈有关当事人了解核实情况,提出整改劝告,必要时共同召集现场调解会以提出解决方案。该协会认为,业委会和物业服务企业应转变对物业管理的观念,有利于化冲突为合作,因为两者都是以不同的合法化基础服务业主,服务更高的含义是创造标准引导需求;合作并不等于无冲突,而是使冲突有可调控的可合理解决的方向。对物业服务企业来说,靠占码头、垄断等方式来维持市场的做法终究会因业主的否决而难以生存;对业委会来说,冲突的强度与解决问题的力度并不成正比,关键在于将冲突的症结转化为对症下药的建设性合力。

2018年发生的容桂东逸湾小区选聘物业管理公司的冲突最终获得解决,与顺德业主代表协会和顺德物业管理行业协会的合作密切相关。在该案例中,由于多数业主对原前期物业服务企业的服务质量不满,业委会决定召集业主大会会议选聘新的物业服务企业。业委会于事前主动与该物业管理公司寻求协商,表示仍将其列为候选企业之一,但要求其提高服务标准,该公司基于其强势背景支持而不予理会业委会的要求。顺德业主代表协会和顺德物业管理行业协会得知此情况后即参与调解,顺德业主代表协会劝告该公司要将观念转变到服务业主的方向,但未获对方重视。结果,业主大会选聘出新的物业管理公司。原物业管理公司采取阻止被选聘公司入场、挑动小部分业主抗议业委会的方式而试图保住地盘,其结果致使被选聘公司宣布放弃该项目,导致业委会准备上诉和多数业主以拒交管理费的方式进行抵制,从而使原物业管理公司陷入困局。该公司不得不做出让步,承诺按业主大会议定的物业服务标准履约,公共收益归于业主;对业主大会选聘决定持异议的业主推出代表与业委会协商,建议重新召开业主大会会议表决该公司续聘事宜。在顺德业主代表协会和顺德物业管理行业协会的调解下,业委会同意重开业主大会会议表决续聘事宜。这一案例表明行业合作有利于化对抗性冲突为妥协,妥协起码是解决问题的第一步。

最后,该协会努力通过促进社区共同体建设来支撑物业体系的保值增值。

物业体系的保值增值既是一种经济增值,也离不开以人际合作和社区精神为载体的社会资本增值的支撑。该协会正在推广以工作时间换取免费停车,鼓励社区志愿服务、社区礼赠、寻求政府资助的社区规划微调、限定通行时间,平衡街区开放和封闭之间的矛盾;建设小区党支部以促进党员发挥自觉遵守和运用物业管理法规、小区规则的示范性;鼓励物业管理公司适度让利等。这些举措则体现出让政府放心的意图:小区的事情让小区循自组织的合作链条做好了,政府机构的介入就显得不必要;而且,政府机构和居委会反而要依托专业化的社会组织去进行低成本的协调和服务,相关的立法或修订也有可借鉴的实践模式提供支持。

作为初始点的小范围社会自治是社会治理中最需要补齐的一块短板

陈独秀先生于1919年12月在《新青年》杂志上发表的《民治主义的社会基础》(“民治主义”即英文“民主”一词的又一译名)一文中,已认识到官治体系外的民治基础的薄弱是制约共和国家建设的一大瓶颈:那些热衷于拉大旗、树大招牌的行业联合,依然是在官治圈圈中打转。民治真正的基础在于人民间直接的实际的联合:直接即人民直接参与和议决,而非通过代表间接议事;实际即共同面临的实际公共事务。并且,只有在小范围例如街道范围内践行小型团体和按行业实行团体自治,民治才切实可行。没有一小片一小部分的民治汇合而成的社会自治,共和国家大厦的基础乃如沙化的土壤,随风浪而倒塌。没有小范围切实民治夯实而铺垫的大范围团体或行业自治,或者是应时而生的招牌,或者实质上是官办的民治。民治的原始推动力在于民间,在于人民联合形成的事实、养成的规范、扎实的治理功夫,而非自上而下的政策推动和先行的法律认可。作为当代社会民治的社会土壤,小区治理的基本意义即在于此。

顺德业主代表协会推进小范围社会治理创新的尝试提供给我们的反思在于:

——社会合作链条可延伸的治理体系建构是维权根本性持久性的结构支撑,这样的合作链条首先是基于公益互助性,而非产业利益的可输送性;维权的目的在于平衡利益的合作与共生,而非简单推倒重来,需要以治理规范、引导维权。

——为维权而维权的无解的对抗性困境,既误读了国情,又在观念上造成了一个缺乏社会资本维系的物权私托邦,其成效难以持续。

——顺德的社区建设实践也提出了业委会职责边界问题,业委会的成功相当程度上离不开“企业办社会”的效能扩展,因此带来业主组织的社区服务功能扩大所引来的职责负担问题。

(责任编辑:蓝兰)


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