改革开放中的深圳小区业主组织

中国的改革开放在2018年步入40周年。“小区”作为住宅商品化的产物,相应的物业管理以及小区治理从无到有,从解决“住有所居”(有房住)的问题到落实“居有所依”(确保房屋质量维修维护);业主大会组织也从无到有,经历了从理念到实践逐步深化,业主大会、业委会、物业服务企业以及政府等各方角色不断调整磨合的过程。

经历40年的发展与积淀,住宅小区前期物业服务的“准垄断性”以及小区治理的“准公共性”逐渐成为深圳各方的实践共识。作为全国率先诞生住宅商品房,率先诞生物业管理,率先成立业主大会组织,率先对物业管理立法规范,率先实现物业服务企业市场化选聘等一系列创新之地,深圳的小区业主主体组织及相应权责的发展变化,如何实现物业服务市场化调节与制度化互信和谐,值得深入总结,鉴往知来。

1981年至1990年:

商品住宅与物业管理萌芽期

1980年,全国第一个商品房小区东湖丽苑在深圳开建。深圳经济特区房地产公司与香港妙丽集团合作开发,深圳出地、港方出钱,号称“深圳物业管理第一村”;1981年3月10日,全国第一家物业管理公司即深圳市物业管理公司成立,标志着我国住宅小区房屋管理,从计划经济时代的单位后勤负责,到商品经济的社会化专业化服务改革启动,物业管理开始成为一个独立行业,有了收支核算的成本效益意识。有了商品房,也就有了“业主”以及相应的市场经济付费购买物业服务、为物业管理成本买单的意识和行为。

从业主大会的组织主体来看,商品房建设初期的东湖丽苑等住宅小区均为多层无电梯房屋,小区管理主体是开发商及其附属物业管理公司,公共设施设备维护与维修费用较低,业主参与管理乃至主导小区事务概念缺失,业主均作为个体与开发商及物业管理公司直接联系,业主大会组织主体更没有显出必要性。

迄今为止,同类商品房小区物业费大多仍然处于0.8元/(平方米·月)左右,在业主大会组织长期缺位、各种问题积重难返的情况下难以实现价格的有效调整,很多小区成为物业管理公司弃管、业委会同样难以成立或无能为力的“老旧小区”,其包括消防设施在内的房屋设施设备严重失修,亟待政府财政“兜底”管理。

1991年至2000年:

开发商主导业主组织建设期

全国第一个“业主委员会”在开发商的主导下成立,“老旧小区”物业费持续正常调价“历久弥新”,成为业主物管互信互动典范

1991年3月22日,全国第一个住宅小区“管理委员会”在深圳万科天景花园成立,万科王石与14名管委会委员以及1位执行秘书面对面,不仅讨论管委会章程,更讨论向供电局争取将小区“商业电价”还原为“住宅电价”,合力解决开发商独力难以解决的问题。万科公司由此主导推动了小区管委会(可以视为今天“业主委员会”雏形)的成立,而管委会确定的第一任执行秘书,也正是万科物业创始人陈之平。此后,天景花园通过管委会(及之后正式依法选举的业委会)与物业管理公司的充分协商,有效沟通业主并率先根据成本调涨了物业费,在全国第一次实现了物业管理“酬金制”服务:业主当家与专业服务相结合,小区事务与财务由业主大会决定。此后,无电梯的多层“老旧小区”天景花园的物业费价格与服务成本相应实现了多次调整,2015年达到1.9元/(平方米·月),使得小区房屋设施设备“历久弥新”,成为深圳乃至全国业委会与物业服务企业互信互动的典范。

中国第一部物业管理法规《深圳经济特区住宅区物业管理条例》制定,住宅主管部门“会同”开发商召集业主大会写入法规

1994年,中国第一部物业管理地方法规《深圳经济特区住宅区物业管理条例》(下简称《条例》)写入了天景花园的实践,第九条的规定是“住宅区已交付使用且入住率达到百分之五十以上时,区住宅管理部门应会同开发建设单位及时召集第一次业主大会,选举产生管委会。”其中“区住宅管理部门应会同开发建设单位”召开业主大会的要求,一方面确立了开发商在业主大会组织成立时的主导地位,另一方面随着商品住宅小区数量的快速增长,成了“区住宅管理部门”难以负担之重。


建成20年后的深圳天景花园小区

从制度设计的角度,《条例》为业主管委会设定了直接决定使用维修金(住宅维修基金和公用设施专用基金)的权力,客观上在鼓励开发商(及其物业管理公司)与业主形成保持房屋设施设备维修品质的一致利益。但是,住宅新房初建时,要么物业管理矛盾较少没有使用维修金的必要,要么存在较大的交房质量纷争,这种鼓励开发商参与业主大会管委会组建的法规制度未能产生实效。

“小区”规模扩大,业主大会开会的高昂人力、物力、财力成本,以及开发商与物业管理公司是否协助的难题,导致业委会普遍无法有效组建

在操作上,业主大会的召集以及业委会的选举,还需要大量的人力、物力以及相应资金投入,从表决票印制、业主身份核实再到逐户发票收票与计票,都不是“区住宅管理部门”能够轻松完成的任务。在《条例》制定之初,可能也很少有人预见到,深圳乃至全国的“小区”开发规模越来越大,从几百户到成千上万户,小区的规模越来越大,业主大会召集与选举组织的难度越来越高。没有开发商与其物业管理公司的人力、物力与财力的支持,小区业主大会与业委会的成立往往成为空谈。

以深圳景洲大厦业委会为例,区住宅管理部门与开发商共同筹备组织选举产生首届业委会的时候,主任邹家健作为所属国有企业推荐的业主代表被动参选,“当时如果没有开发商投票支持,我肯定不可能当选”,他回忆说。


深圳景洲大厦小区

2000年至2011年:

业委会“带头大哥”式维权触动物业服务市场化

住宅主管部门会同开发商组建的业主大会,少数突破重重阻力开始市场化选聘物业服务企业

实践显示,《条例》施行之后,在区住宅部门会同开发商组织业主大会成立的制度下,全市业主大会与业委会组建比例始终难以提高。更多的小区不是像天景花园一样,业主刚入伙就与开发商一致成立业委会,而是在小区房屋失修等矛盾难解和激化之后,业主们才开始“发现”组建业委会的“法定权利”,业委会成立之初就与激化的矛盾、激烈的“维权”诉求相伴,一诞生就承担着“难以承受之重”。

2000年,东怡大厦业委会将开发商小区物业管理公司告上法庭,经过福田区法院、深圳市中院两次审理,最终判决该物业管理公司未获物业管理企业资质证书、“物业管理行为无效”,并吊销其营业执照,小区迎来新的物业管理公司。

2001年,景洲大厦业主大会解聘开发商所属物业管理公司,但没能实现《条例》规定的由业委会选聘新公司经业主大会批准即可的规定,最终应住宅主管部门要求,由多数专家与少数业主组成“招标小组”,9人投票选定新的物业服务企业。

2002年,南天一花园业委会将开发商及其物业管理公司告上法庭,历经福田区法院、深圳市中院、广东省高院、全国最高院多次重审、再审,前后12年22场诉讼,获架空层改建经济赔偿145万元,配套小楼产权诉求经最高院判决不支持。

2008年,雍翠豪园业主大会解聘原物业管理公司并选聘新公司,在合同中约定小区物业费在内的所有费用首先通过业委会账户收支,在全国开创了业主资金自管、账户共管的酬金制管理模式。

市场化选聘先驱的沉重挑战与压力,让“带头大哥”式维权的业委会与参与支持市场化竞争的物业服务企业同样稀少

现在看来很正常的市场化选聘物业服务企业,在约20年前实施之初的艰难程度、开发商与前期物业服务企业面临的压力之大、所获住宅管理等政府部门的支持之少,导致这些小区如果没有兼具时间、能力,特别是不屈不挠气质的“带头大哥”,就难以成功“突围”。

这些“带头大哥”个人能否坚持,成为各自小区业委会能否持续的关键。但在长期的业委会工作中,鲜明的人治特色、持续的巨大压力,会放大个人的优点与缺点,本已稀少的“带头大哥”能够长期坚持的少之又少。

2012年深圳媒体报道的景洲大厦、南天一花园、长城一花园、黄埔雅苑等四位业委会“带头大哥”,迄今已有三个业委会出现各种问题未能换届延续,只有景洲大厦邹家健一人在继续坚持。开创业委会账户实施小区所有收支的雍翠豪园业委会,也有主要成员因高昂的设备采购价格、未经业主大会授权支付高额律师费等,备受质疑而在换届时遭到业主改选。

与小区“带头大哥”们带领业委会艰苦维权的努力相应,通过业主大会或业委会组织选聘“接盘”的一批没有开发商背景的市场化物业服务企业,例如盛孚物业、北方物业、金风帆物业等在深圳开始新的发展。万科物业首任总经理同时也是第一个业委会(管委会)创始人之一的陈之平,2004年离开万科创办之平管理。这些企业与主动尊重小区业主主导权的万科、长城等领军型物业服务企业一起,共同打开了业主大会作为小区管理主体推动物业服务企业市场化竞争之门。

业主大会与业委会内部规范建设,成为小区管理新的突出问题

即使数量较少,在业主大会与业委会成为小区管理主体的同时,其内部规范建设成了小区管理新的突出问题。福田区政法委曝光过某小区业委会主任李某与另两名委员,以各种名目报销侵占公共资金4万元,分别被判刑。不少小区存在业委会委员在物业服务企业支持下不交物业费、未经业主大会决定乱领“津贴”或挪用资金、享受“固定车位”等特权的各种问题。

2006年,万科物业宣布合同期满退出十年前经过激烈竞争才获得的桃源村小区,在这个7,000多户业主的小区以及深圳全市成为热议焦点。当时的媒体报道显示,反复慰留万科物业的业委会与公开挂条幅“将万科赶出桃源村”的业主意见截然相反,7,000户业主大会表决过程注定争议重重。最终以万科物业单方权衡后“主动退出”作结。当时业委会组织业主大会选聘接盘的物业服务企业,迄今在桃源村依然面临小区规模过大、难以无争议地召开业主大会进而决定物业费调整等重大事务的难题。

在业委会工作面临激烈矛盾与巨大压力的情况下,相比“圣人”和“坏人”,包括党员干部在内的普通业主,难以秉持“送人玫瑰,手有余香”的义工心态加入业委会工作,业委会工作很容易成为谣言不断、难以扯清、令人生畏的“一滩浑水”。

2007年国家《物权法》进一步明确业主大会及业委会的小区管理主体地位,《深圳经济特区物业管理条例》对业主大会及业委会作出大量细节性行为规定及罚则

2003年,国务院《物业管理条例》明确选聘与续聘物业服务企业由业主大会决定;2007年《物权法》以及相应修订的《物业管理条例》明确小区事务的管理主体为业主大会及业委会;2007年中国人民银行明确允许业主委员会作为“其他组织”享受开设账户的权利。

2007年新制定的《深圳经济特区物业管理条例》及市政府相应《实施若干规定》进一步明确“业主自治、专业服务、政府监管”三结合的原则。相比1994年版《条例》,一方面根据实践需要,规定“双过半”业主与会则业主大会有效,与会业主中“双过半”同意即可作出大会决定,在全国率先降低了业主大会作出决定的法规门槛;另一方面大幅增加了对业主大会以及业委会的细节性行为规定以及相应撤销、罚款、解散等各种罚则。

但是在总体格局上,业主大会与业委会组建率偏低、业主大会难开的情况下,小区集体议事能力严重受限,即使选聘新物业服务企业这样的重大议题,规模较大的小区业主大会一般都只能委托业委会全权“组织招标互动并与中标企业签订物业合同”。业委会进一步成为各方利益博弈“公关”的矛盾焦点,各种法规要求的业主大会与业委会细节性行为规定,很多面临“道高一尺,魔高一丈”的挑战。

例如《条例》要求开发建设单位选聘前期物业服务企业、业委会选聘物业服务企业都必须公开招标,实践设定为通过主管部门统一平台,从统一专家库抽取专家打分为主进行招标。但是建设单位“公开招标”结果全是其子公司或选定企业中标,业委会“公开招标”同样可以通过招标文件与业主代表打分决定中标企业,深圳有的区为此强制规定小区招标选聘企业时必须选出三家候选企业,只能从中“抽签”定标。

2012年至今:

“互联网+”大幅降低业主大会表决议事难度,团队式业委会成为新潮流,物业服务企业市场化竞争形成新合力

网络工具推动形成多元化、团队式业委会,委员之间相对平等、集体议事、权责分担

科学技术是第一生产力。随着QQ群、微信群与各种网络社区工具的发展,即使在规模数千户的较大小区,业主之间也能够形成有效行动且多元化的管理团队。相比“带头大哥”式业委会依靠个人逐户走访、不习惯网络投票,新的团队式业委会(或候选人)成员彼此之间具有多元化互信基础,不再需要一个“带头大哥”牵头推荐;长期的网络议事往往容易形成“集体智慧”“团体共识”,成员相对平等、一人一票、权责分担、共同行动,传统的业委会“主任”角色多人可以胜任。


深圳市物业管理微信投票系统界面

在实践中,很多业委会自建网站或微信公众号推动信息公开,更出现天然居业委会月度会议定时定点公开举行、主任两届任满即换人,香格丽苑业委会主任两届任满“裸退”,中山颐景花园业委会主任在委员之间按年度轮流担任,长城二花园业主主动设立监事会等案例。越来越多的小区业委会集体负责、“主任”只是牵头人。

行政主导业主大会电子投票系统与微信投票系统,解决业主“被投票”的真实性问题与人数多“难投票”的效率低难题

深圳在全国最早将“互联网+”技术运用到业主大会决策过程中,住房和建设主管部门在2012年和2016年分别颁布试行《深圳市业主大会电子投票规则》与《深圳市业主大会微信投票规则》,深圳市政府在2014年《<深圳经济特区物业管理条例>实施若干规定》第二十二条更明确“业主大会会议表决应当通过市主管部门建立的电子投票系统进行,但业主大会依法决议不采用电子投票的除外”。通过网络投票、短信投票以及目前微信投票的方式,有效解决业主大会书面表决“被投票”的造假问题和人数太多的低效问题,构筑小区治理业主大会、业委会、物业服务企业等各方互动的基础平台。

2012年,深圳业主大会电子投票系统上线。以手机号为核心确认业主身份的业主大会电子投票系统,对接了产权登记部门数据,解决了业主姓名是否属实的核对难题。此前没有开发商与物业管理公司配合,住建部门、街道办或业委会都难以获得这些信息。对于投票组织者(街道办或社区工作站、业委会或物业管理公司)采集并公示业主手机号码的真实性问题,通过政府信息平台操作强制留痕,相比书面投票只在小区公示身份信息的业主大会,政府对投票组织者的监督与究责有了切实手段、力度更大。

2015年,深圳业主大会微信投票系统上线,伴随着国家手机实名制强制实施与技术升级,杜绝了此前电子投票系统可能发生的投票组织者批量注册手机假号空号的问题。2015年年底在天然居开启试点,两年多时间虽然没有大规模宣传,迄今已有40万业主绑定关注,360多个小区开始应用。2018年对接公安部门人脸识别验证身份功能后,业主大会微信表决得以避免任何人员暗箱操作,为小区治理中最重要的业主大会以及业主意见表达奠定真实性基础。

业主大会真实高效召开,倒逼业委会规范化运作、物业服务企业市场化服务、基层政府标准化监管

深圳业主大会网络投票工具的完善,为有效落实业主大会集体决策权利、避免业委会不作为、限制业委会乱作为、督促物业管理公司明确从属性的服务小区的定位,落实物业服务质量与价格的市场化竞争,为基层政府准确把握相对多数业主的意见,都能提供有效支持。

例如对于物业服务企业招投标过程,同样是规范与限制业委会权力,南山区荟芳园和福田区东海花园二期没有“抽签”三选一定标,而是通过业主大会微信投票系统,对业委会招标初选的企业实现了七选一定标与四选一的业主大会定标决策。

在业主大会微信投票系统工具运用后,业主大会对业委会或物业服务企业的授权不再是必须选项,更无须一次性全权委托。无论是酬金制、包干制的委托管理还是业委会直接管理,小区具体事务、财务都具备全公开全透明运作、提前公示随时接受参与监督的基础,任何小事都能在业主大会决定与业委会决定之间,实现至少是相对多数(不足业主大会过半意见、高于业委会委员人数意见)业主集体意见的清晰表达。这种相对多数业主意见的表达机制,既可以对业主大会多数决定作出补充,又能有效制衡业委会委员决定,对于基层党政人员对小区具体事务的指导监督,同样既是支持又是制约。

业主大会作为小区管理主体有效运作,国家取消物业服务企业行政“资质”推动市场竞争,小区治理多元共建共治共享的顶层设计形成合力


深圳东和社区居民论坛进行垃圾分类回收专题讲座。目前深圳已逐渐形成了社区多元共治的局面

从总体来看,业主大会与业委会组织形态、表决工具的变化,与2015年国家发改委放开小区物业费与停车费改由业主大会定价,2017年国务院取消物业服务企业行政性“资质”推进企业之间市场竞争,2017年中央明确小区治理多元共建共治共享的顶层设计,以及物业服务行业同步在“互联网思维”和资本力量推动下掀起的兼并重组与投标竞争浪潮,形成前所未有的小区治理合力新格局。

对比2017年党中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》实施“互联网+社区”战略的明确要求,以及广州市住建委与市委政法委明确到2020年实现所有小区100%使用电子投票系统,深圳市业主大会微信投票的应用范围和影响力都会越来越大。

从住宅商品化与物业管理萌芽期的业主组织缺位,到开发商主导业主组织建设,“带头大哥”式业主组织建设,再到互联网技术推进下团队式业委会兴起、业主大会开会难度大幅降低的转变,党政各方合力推进小区物业管理从企业当家到业主当家、各方共建共治共享,将成为可以预期的未来。

新挑战:进一步破解小区治理的“准公共性”与前期物业管理“准垄断性”的治理难题

从制度根源明确共有产权、共有资金等权属争议,让业主大会与业委会不再承担“不可承受之重”

2018年,在多年多轮反复征求意见的基础上,深圳市政府正式向市人大提出了对《深圳经济特区物业管理条例》全面修订的新草案。

对于住宅小区前期物业服务的“准垄断性”问题,在此前全国普遍实施的物业费价格管制的基础上,深圳新设定了业主共有资金账户制度(无论设置在业主大会名下还是在物业服务企业名下),新规定物业服务过程各方主体信息以及业主大会账户信息等通过政府统一信息平台接受公开监督监管,目标正是在于将业主大会与业委会从“不可承受之重”中解脱出来,还原业委会监督财务、召集大会的应有角色,赋予其聘请各种第三方专业服务人员的财务能力,最终鼓励广大的普通业主广泛参与业委会事务、担任业委会委员。

明确小区治理“准公共性”及政府“兜底”责任与相应干预的必要性,平衡市场作用与行政干预,各方“补位”但不“越位”

对于住宅小区业主自治需要面对的“准公共性”及行政干预的必要性问题,一些规模较小、自治较好的业委会提出反对意见。其实我国业主大会及业委会制度设立之初就以行政主导、行政担责为特点,在法规规定政府部门负责组织业主大会选举的情况下,对于业主大会会议有效的人数门槛规定越高,相应行政“兜底”的责任越大。而且众多小区规模庞大、长期业主大会主体缺位,房屋年久失修、电梯与消防等故障频发甚至瘫痪,都已开始通过政府财政买单补贴,实现老旧小区、老旧电梯等政府引导性“兜底”责任。

从权责一致的角度来看,政府监管承担“兜底”责任,必然一定程度上介入小区治理具体过程,各方普遍认可主管部门可以撤销业委会决定、解散业委会组织等就是这个原因。想要充分达成小区物业服务“市场在配置资源过程中的决定性作用”的基本目标,要参考“助人自助”的社会工作原理,更需要明确街道办和社区对于小区业主大会及其业委会要尽力“补位”而不“越位”。对于能够自行完成换届的小区,应当支持其自我组织换届;对于缺乏自我组织能力的小区,由基层部门“补位”重新组织选举。在此过程中,通过小区业主监事会或专门另组“选委会”等方式,改变业委会自己参选又自己组织换届这一身兼“运动员”与“裁判员”的问题,促进多元共治、各有其位、各尽其职。

此外,在业主大会与业委会(或者必要时代行业委会角色的社区居委会)之间有必要设定出现争议时的“救济制度”。目前的法规是20%业主有权提议召集业主大会会议,但该门槛设定太高往往流于形式成为空文。解决之道是,可以立法规定,超过业委会(或筹备组、居委会)人数N倍人数的业主提出异议时,应当通过微信电子投票便捷高效召开业主大会会议,由与会业主通过绝对多数作出决定(各方应当执行)或通过相对多数进行表达(作为公开参照),以此限制业委会(筹备组、居委会)等具体人员的自由裁量权,保护业主权利。

对小区服务者、监督者、执行者等不同角色和不同行为明确法定对等权责,统一监管标准

治理小区,重点在于围绕业主大会的召集人、执行人、服务人、监督人等各种角色设定对等权责,避免出现同一行为由不同主体实施权责不等的制度漏洞。

例如对于小区业主共有资金账户的财产保护,需要根据业主大会与物业服务企业自行约定的结果,对业委会自行开设账户与物业服务企业或其他管理人接受委托开设账户同等设定强制依法执行业主大会决定、强制必要信息申报、强制财会标准、强制实时信息公开、强制账户资金依法交接等法定责任,并且设定违法行为的同等处罚措施。

再如,对于业主大会的各种召集人(业委会、选举筹备组或代行业委会职责的居委会与街道办)以及业主共有资金的各种管理人(业委会、物业服务企业或依法可以应急性强制使用业主共有资金的主管部门),需要对其中具体成员设定经济处罚等责任的,无论该具体人员属于何种组织,应当设定同等法律责任。

只有通过修法实现各方权责对等,很多问题才能迎刃而解。例如业主大会由谁召集(业委会或居委会组织换届选举)、业委会委员是否可以“专职化”(领取薪酬专职监督他人服务)、是否可以“自行管理”(担任物业服务管理人或在小区物业服务企业任职)、是否可以从事小区第三方服务(如为本小区提供法律与审计服务)等各种争议,在明确召集者、执行者、服务者、监督者等各种角色相应的规范与权责之后,问题就能简化为法规是否允许、业主大会是否同意、制度漏洞是否存在。至于监督者、执行者、服务者等各种角色的权利、义务、相应的法律责任以及经济报酬,由各小区业主大会与物业服务企业等自行选择决定。

(作者为深圳市轻松业科技总经理,深圳市天然居业委会两届主任、现副主任,武汉市武昌区透明和谐社区促进中心理事长。)

原载于《现代物业·新业主》2018年06期/总第426期

(责任编辑:蓝兰)


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