城市社区治理与服务:选择、绩效与对策

城市社区治理与服务:选择、绩效与对策——应用奥斯特罗姆理论的分析

我国的经济改革使住宅小区成为物权基础上的实体结构:全体业主成为承担小区建筑区划内公共场所与共用设施设备、安保、防火、停车、绿化等管理事务的法定经济责任者。对小区物业事务的经济分析显示,小区物业服务具有私益与公益混合性质,构建个体与群体之间权、责、利关系明确的治理机制势在必行。

在城市基层社区治理结构中,居民自治组织、社区社会组织、业主组织、社区商业组织(物业企业、便民商业)与驻区单位等一起形成多元共治体系,此体系中各法定主体的权力来源、利益诉求、组织性质、工作方式所依据的法律政策各不相同,长期以来形成结构性症结,但是,通过民主协商的建设,建立适当的对接关系,将逐步促成多元主体协作共赢的制度发展。

城市社区治理与服务的经济分析

中国20世纪90年代房地产领域的改革与城市社区治理服务

1988年,以《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》(国发〔1988〕11号)为标志,我国开始实行城镇住房制度改革。1998年国务院下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发〔1998〕23号),提出了停止住房实物分配,逐步实行住房分配货币化的改革目标,并要求各地建立分层次的住房供应体系。这一阶段的改革政策促成城市社区治理与服务的两大特点:

(一)居民普遍拥有了自己的住房,在极短的历史时间内,住房从国有资产到私有化发生巨大变化[1]:住房自有化率,根据联合国与世界银行的研究,从1992年的6%(以北京为代表)到2007年达到82.3%[2],其中按照收入分布住房自有率在不同收入中的情况比较均等,从最低收入10%的72.9%到最高收入10%的87.4%。

(二)业主承担了居住小区管理服务的责任。基层社区公共管理与服务向私域进行了全面移交,根据国家建设部文件[3]:物业管理是(1)“对住宅小区内的房屋建筑及其设备、市政公用设施、绿化、卫生、交通、治安和环境容貌等管理项目进行维护、修缮与整治。”(2)成立物业管理委员会(业主组织前身)。


物业服务项目中建筑区划内的防火、保洁、绿化等服务都属于由私人承担共益和公益服务。(黄永发)

住宅小区成为城市治理中的新结构:业主成为基于建筑区划内共有财产的共同管理者与服务埋单人

根据国家规定,在新建商业化住宅小区里,国家把小区的共有部分财产以及与这个共有部分财产相关的公共事务和准公共事务的责任一下子甩给了全体业主。这样的一种制度,在全世界都是比较独特的[4]。例如,现在欧洲多数国家,小区物业管理的很多内容包括街道的清洁、绿化、保安仍然由地方政府承担。而中国住房领域这个起始阶段的突变式变革使得长期以来没有社区自治经验传统和习惯、缺乏市场和行政相关配套制度支持和辅佐的住宅小区业主,一下子进入到了一个全新的社会治理状态中,因此:

·住宅小区全体业主作为购买人:不仅是私人房产公寓单元的投资者,而且是小区基础设施和公共配套设施的建设开发的投资者和维护者。

·住宅小区全体业主作为管理人:承担社区公共服务的责任。我国物业服务项目中建筑区划内的公共场所、公用设施的维护、保安、防火、绿化等服务,都属于由私人承担城市基本公共服务的情况,即由业主私人支付费用,而由该地域上的所有人群和组织机构享用收益。

住宅小区物业服务的经济属性

《物权法》中,“本法所称物包括动产和不动产”。法学关于《物权法》的设计着眼于所有权利个体在民事活动中各个环节中的权利的关系设置,立法宗旨和根本依据是“明确物的归属,发挥物的效用,保护权利人的物权”。其中“业主的建筑物区分所有权”,确立了“制定中国《物权法》的基本原则,即以‘权利本位为主的立法思想’,‘贯彻个人利益与社会公益协调发展’的权利思想”。[5]

·经济学着眼于这些权利关系的制度绩效:成本、交易类型、外部性、产权结构的选择、构建,去研究“物”的属性如何导致物品提供的有效经济机制。

·经济学根据物品的经济效用区分物品的属性:物的权属是明确的(排他的),物的提供是可竞争的,成本或者收益是直接对应的(效用可分、不存在外部经济性)的情况下,判定为私益物品。根据外部经济效用可区分物品的属性以及提供机制。可以与我们通常理解的公共物品、私益物品的提供相关,换言之,是由政府提供还是由市场或者社会提供。

但是决定谁来提供的前提是物品属性的确定。萨缪尔森[6]通过对物品的外部经济效应来分析物品属性。他说,外部性是“一个经济人的行为对另一个人的福利所产生的效果,而这种效果并没有从货币或者市场交易中反映出来”。因此“如果一种物品能够加以分割因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人,而且对其他人没有产生外部效果的话,这种物品就是私有物品。公共物品常常要求集体行动,而私有物品(个人决策)可以通过市场被有效率地提供出来。”

住宅小区物业服务的复合经济性质

根据萨缪尔森上述定义区分私益物品还是公益物品相对明确,但是,在两者之间存在混合性质的物品属性,这种混合性构成现实中的复合状态。

文森特·奥斯特罗姆与他的妻子诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆共同研究的成果[7]于1977年根据物品的提供使用和排他特征将物品属性细分为四类,如表1:




小区内占用公共道路的停车位是具有竞争性的“俱乐部物品”(鹤鸣亭网)

城市社区治理与服务制度安排的绩效分析

住宅小区物业服务的复合经济性质导致的治理难题

综上所述,我国现行社区服务安排产生的问题,在理论上可归纳出两点:

一、外部性难题。具体的受益者和费用支付者之间并不严格对应,经济效用具有溢出外部性。由于外部经济效应,导致难以遏制的“搭便车”行为。物业服务项目中建筑区划内的公共场所、公用设施等共有共用部分维护、安保、防火、保洁、绿化等服务,都属于由私人承担共益和公益服务的情况,即由业主私人支付费用,而由该地域上的所有人群和组织机构享用收益。调研显示,一个小区的物业管理费用应收面积和实际面积通常存在较大差异,证明物业费缴费问题涉及的不仅是个体业主的行为,还可能有驻区机构。

二、集体决策难题。小区物业服务的决策属于法定的共同管理问题,需要集体决策程序和投票来决定,而决定通过的难度极大。物业服务重要事项有:招聘与解聘、物业服务水平、价格。这些问题,除了要依据相关法律、政策来决定以外,还要依据小区业主议事规则,最终集体投票过半通过才能决定。由于约80%的小区没有成立业主大会,这些共同管理服务决策问题统统处于无人关注或者无法启动的状态。

显然,排他性成本高、决策难度大、搭便车现象严重是造成小区物业治理难题的内在因素。物业的权利人治理主体不作为、放弃义务与责任,则不可避免地造成小区物业弃管、失管、老化颓败,形成“公地悲剧”是目前小区物业的现状。

从社区治理的角度,文森特·奥斯特罗姆指出[8]“使边界与潜在受益者相匹配是有效组织地方政府管辖区的关键。……公共服务的受益者按其受益的比例承担服务所需的成本费用。这样人们就能为他们自己事务的治理承担责任。财政平衡的原则只有在边界条件在受益和付费之间提供了一个合理恰当的契合时才可以运行。”在目前我国社区多元主体共治体系下,形成社区使用者之间的互惠意识,使供需双方协调比例发展的共生服务模式是一条必行之路。

住宅小区治理现状

一、多元主体状况

中国城市社区治理中的多元主体的结构关系(如图1)。经济和社会的改革发展,打破了原来计划经济时代单一行政管理秩序,权力分散、管辖权交叠的多个法定主体形成城市社区的新格局,这些主体在权力来源、利益诉求、组织性质、工作方式关系所依法律政策都各不相同,也造成了制度结构性的症结。“建筑区划”基础上的小区在地域属性上和社区的行政区划存在交叠。在同一个地域之上,存在物权事务,还存在关于“人”的行政事务、社会服务事务和其他商业性事务,因此,在一个社区中是多个主体在共同起作用、各种事务在共同运作。但是,在社区多元主体之间,未形成多元参与、协同共治的多中心治理机制。仅就物业事务而言,目前,无论是业主之间还是物业管理事务的甲乙方之间,一些小区业主大会成立后,业委会随即陷入与物业公司的争斗之中,这使得多数街道乡镇对成立业主大会的积极性不高。在国家层面,虽然业主组织是由国家《物权法》组建的基层自治组织,但是业主组织没有被纳入社会治理的行政体制,既未纳入民政系统登记的社会组织,也未纳入国家统计部门规定的基层群众自治组织范畴。民政部门关于基层社会服务发展的统计公报数据显示[9],起码有数万的业主组织未被纳入国家的正式统计口径。


图1 城市社区治理结构中的多元主体

二、业主组织状况

住宅小区治理结构中的关键点是:责任主体长期缺位,80%的小区物业服务的甲乙方之间无直接合同关系。根据民政部门数据[10],“全国22%的社区建立业主委员会”。成立业主组织非常艰难,即使成立,能够正常运作的业主组织一般认为占5%-20%。同时,[11]“业主组织既未作为国家行政体制末端的基层群众自治组织范畴,也未纳入民政系统的‘法人’制社会组织管理体制,长期以来处于体制边缘,导致相当部分业委会自生自灭”。在城市地方公共治理和相关公共政策方面没有发言和对话的权利,在权益受到侵害和损失时,无法维权抗争。这显示我国在经济转型中的经济制度运作方面,忽略了这种介于公私之间的混合经济关系,存在资源配置的不公、不合理和不效率的状态,缺乏公私之间权、责、利关系明确的良好协作的治理机制。

总体而言,住宅小区处于我国《物业管理条例》所称的“前期物业管理”阶段(如图2所示),即开发商与物业服务企业签订物业服务合同,业主权利主体并未与物业服务企业有合同关系。因此,从民事关系的角度来看,小区治理中的民事关系出了问题导致当前大量的物业纠纷发生和难以解决[12],“……第一,合同是否甲乙双方真实意思的体现?第二,合同是否为甲乙双方尊重和履行?第三,如何有效解决违约问题?……物业管理中甲乙方关系的重构,是解决物业纠纷的根本。按照民法的思路,建立两个平等主体的正常关系才能找到低成本解决物业纠纷的根本出路。”


图2 物业管理阶段划分

三、老旧住宅区物业管理制度与政策

需要说明的是,我国城市大约1/3-1/2的住宅小区为“老旧小区”。从内涵来看[13],老旧小区的本质特征是指在计划福利分房制度下形成的、而在住房制度改革之后没有根据商业化的原则实施物业管理模式的住宅区。因此,目前所谓的老旧小区是我国住房制度改革的产物,其主体是享受国家房改优惠政策的售后公有住房和未售公有住房。老旧小区的普遍特征是建设标准不高、设施设备落后、功能配套不全,且一般而言,未实施专业化的物业管理模式。因此,从产权关系、管理方式等方面与目前的商品住宅小区有所不同。老旧小区存在的问题,既有管理体制上的原因,也有思想观念的原因。但本质原因是这些住宅区因产权关系和小区保养维护方面的责、权、利关系不清,面临两大难题:

·建筑物和附属设施的颓败、老化等影响居住生活秩序与安全的问题;

·产权人不支付或者仅象征性支付费用导致物业管理维护资源不可持续的财政问题。

当前,随着房产和配套设施设备的老化,所有城市都不得不进行老旧小区改造,改造的资金巨大、财政包袱太重,近年来,北京各区政府提出了包括建立“业主自管会”的对策,试图让老旧小区的产权人承担管理维护的责任,但是习惯了传统体制的业主居民不愿意成立“自管会”,宁愿靠在政府身上,而不是自己承担管理维护责任。


老旧小区不仅硬件基础条件落后,而且产权关系复杂,许多物业管理工作只能由政府直接承担。(南京市高淳区政府)

因此,长期以来,在物业管理维护费用上,老旧小区仍然采取上世纪90年代形成的老政策。根据《北京市普通居住小区物业管理服务收费标准》,北京市的公房小区管理维护的费用在住户个人和产权单位之间进行了划分,其中住户个人只需要缴纳装修房屋垃圾外运费、保洁费、保安费、各项费用统收服务费、车辆存车费等部分费用,而产权单位则需要缴纳绿化费、化粪池清掏费、管理费、小修费、中修费、小区共用设施维修费、电梯费、高压水泵费、共用电视天线费等费用。十年之后,《北京市经济适用住房小区物业服务收费政府指导价收费标准》(京发改〔2005〕2662号)及《北京市建设委员会关于按房改政策出售公有住房和安居(康居)住房物业服务收费缴纳问题的通知》(京建物〔2006〕30号文),虽然废止了上述文件,但是重申的物业管理办法保持了产权单位作为物业管理维护主体、承担相关费用的原则。

在我国住房制度改革的变迁中[14],“老旧小区的共有部位和设施设备名义上一直属于单位或者房管单位所有。而小区中的业主/居民则不对这些共有财产享有所有权。由于共有部分产权不是某个或者某些居民所有,也不是老旧小区中全体居民所有,因此,所有权人和使用人对这些共用部位、设施设备的维护和关心程度就不够,也不愿意提供必须的费用和其他资源。此外,在老旧小区,专有共有产权之间不具有对应关系。一些产权单位也拥有一些专有部分的所有权,但不一定拥有相应的共有部分的所有权,共有部分被某一个或者几个单位所有。这些拥有共有部分产权的单位中,有些单位可能还存续,有些单位可能已经灭失。有些单位仍然提供或多或少的住房福利,但多数基本不再承担任何责任。大量的老旧小区业主/租户也不承担管理维护责任,而是依靠政府勉强维持最基本的卫生清扫等服务,处于单位福利制的残余阶段。

……实际上是转轨过程中产权不明、特别是住宅区的共有权和专有权相分离导致的后果。共有和专有部分的财产权分离,使得业主即使在拥有专有权时,对于小区共有部分财产不享有明确的权利义务,相应的权利义务不明不白地落在房改时公房出售的原单位——‘产权单位’身上,特别是共有部分由于没有一个具体的单位对之宣示可见的产权资格(产权证),这就导致了共有部位的产权的不确定性,形成了在所有权不明晰的情况下没有任何人愿意承担责任的典型的‘公地悲剧’现象。在小区建筑物和附属设施等管理养护等经济活动中的提供者和消费者之间,缺乏相应的责、权、利配置,若原产权单位经济实力雄厚,还能勉强维持这种社会福利。若原产权单位发生灭失、破产或者改制等制度变迁,或者因土地房屋征用拆迁等问题,造成产权变化,则导致事实上的无人管理状态,老旧小区越来越成为城市管理的薄弱环节。”

城市社区治理与服务的对策建议

关于城市社区治理与服务的制度建设的对策建议如下[15]:

赋予业主组织民事主体资格

住宅小区治理的结构性难题需要通过法律结构关系的调整,解决方案之首就是承认业主大会的民事主体资格,予以立法。在国际范畴,虽然业主组织并非都规定为法人团体,但是都明确了业主组织的民事主体地位,以使其承担义务、行使权利。

我国《合同法》将非“法人”的“其他组织”列入法定的合同当事人地位,已然为类似业主组织这样的民事主体行为奠定法律基础和具体操作依据,其中,对“其他组织”与“平等主体”之间的合同关系、债权债务关系等问题都做了专门规定。业主组织的民事行为主体地位有了法律归属。

业主组织作为《物权法》建筑物区分所有关系中的重要主体,在现实的物业管理活动中已经成为一个无法忽视和回避的实体组织,若获得国家法律的确认、明确其具有独立的法律人格,即业主组织拥有独立于其成员的民事主体地位和特定财产[16],因而具备能够依法享有权利、履行义务的法律资格,即形成法律意义上的权利义务能力。

使业主组织在社区协商民主的制度平台中解决问题

从国家和社会治理体系建构的必要性和迫切性而言,2015年发布的中共中央办公厅、国务院办公厅文件已然将“业主委员会”列入社区协商的权利主体中。其中,特别是针对业主组织和物业企业两个主体,如果能够依据《合同法》奠定两个平等主体民事合同关系的基础,有助于双方在真实意思表达的情况下签订合同关系,把错位的甲乙方关系回归原位,使物业管理服务活动中扭曲的环节逐渐走上正轨。使二者都能成为社区治理共同体中协商民主、合作共赢的一员。

培育和扶助业主组织的制度发展与能力建设

业主组织是住宅小区管理维护的责任者和埋单者,承担数额巨大的共同财产事务。另一方面,由于小区面积很大、人员很多,存在复杂的社区物理、产权和组织形态,需要引导和激励业主组织的发育,使业主组织能够根据小区特定的情况基础上在分权、制衡、议事、决策、管理、执行、避险、减灾等方面依法因地制宜地进行组织的制度创新和组织发展。

应参照我国民政系统培育一般社会组织的经验:一是通过孵化等支持功能,包括物理性支持、资金支持、行政办公辅助、能力提升、协调推广、财务托管、法律咨询等方面的支持,为社会组织创造和提供支持性环境;二是资助社会组织:包括对社会组织的各种社会服务采取政府配套补贴、甚至政府为社会组织购买工作岗位,税收优惠、以奖代补、购买服务;三是规范社会组织:通过对社会组织进行评估起到深度外部监督作用促进社会组织的规范运作和发展;四是通过对社会组织的评估促进社会非营利公共伦理:按照国际通用准则,要求社会组织理(董)事会奉行“透明、课责、公平、负责”的信条,并且逐渐为非营利组织及部门制定伦理规范;五是对社会组织采取“善意忽略”的建设性原则“以评促改、以评促建”而不是对其进行惩罚、导致其灭失。

结语

中国的改革,开始了住宅小区全面的房产私人化和社区公共管理的市场化、社会化。进一步的改革需要将政府治理、市场机制与社会自主治理机制相结合,重塑政府与社会的关系,提升公共服务的品质,实现政府治理的经济、效率和效能,大力扶植自治组织、非营利组织或者“第三部门”等社会组织成为以实现公共利益为目标而存在的其他公共管理主体。自2007年《物权法》出台以后,一些地方政府越来越能够正视住宅小区物业领域业主组织存在意义和重要的功能作用。

综上所述,历经30多年的实践证明,建立多元主体、协作共赢的城市社区基层治理制度,路径发展方向已然明确。

注释:

[1]林志群:联合国与世界银行“住房成果调研项目”《中国房地产》1994第二期P8-14

[2]郑思齐、满燕云、任荣荣:“中国城市的住房状况与住房不平等”北京大学-林肯中心工作论文 2009

[3]中华人民共和国建设部令第33号——《城市新建住宅小区管理办法》1994

[4]陈幽泓编《多元视角下的社区治理:理论与实践》Renaud Le Goix: Assistant Professor (Maître de conférences) University Paris1 and Chris Webster: Professor, School of City and Regional Planning, Cardiff University, UK,The global emergence of gated communities and privately-governed neighbourhoods,北大出版社 2009

[5]梁慧星陈华彬《物权法》第三版,法律出版社2005, P6-7

[6]萨缪尔森《经济学》,中国发展出版社,1992,第12版 P1194

[7]Vincent Ostrom: The Meaning of Democracy and the Vulnerability of Democracy, The University of Michigan Press, 1977, p108

[8]文森特.奥斯特罗姆等《美国地方政府》p91-92 北京大学出版社,2004年

[9]民政部发布2013年社会服务发展统计公报,截至2013年底,基层群众自治组织共计68.3万个,其中:村委会58.9万个,居委会94620个,社区中的服务机构类型与数量等均为涵盖业主组织。

http://www.chinanpo.gov.cn/2202/80757/yjzlkindex.html

[10]顾朝曦“加强城乡社区协商深化基层群众自治——学习习近平总书记关于社会主义协商民主建设的重要论述”,《求是》2015年8月

[11]陈幽泓《人民日报》2015年9月15日,第15版

[12]同上

[13]陈幽泓:“附件一:北京市老旧小区管理维护制度研究与政策建议”北京市法制办研究报告,2014年

[14]同注12

[15]何悦“关于赋予住宅小区业主组织民事主体地位并培育扶助其组织建设能力发展的提案”,2016全国政协提案,陈幽泓等起草

[16]业主组织的组织代码与公账户:深圳景洲大厦业委会领到全国第一张组织机构代码卡。2003年11月,深圳景洲大厦实行业主自治,并将小区地面停车场和地下停车库收入、电梯广告费收归全体业主所有。次年,景洲大厦业委会主任邹家健和业主奚慧,抱着几十万元小区公共收益去银行存钱,却遭遇深圳多家银行拒存。银行不同意以景洲大厦业委会名义存款,只能公款私存。深圳景洲大厦业委会主任邹家健找物业主管部门托管也遭拒绝,主管部门说,只监管维修基金,不托管小区集体资金。面对公款不能公存的怪现象,深圳景洲大厦业委会主任邹家健致电中国人民银行反映存款难题。中国人民银行答复,于2003年7月1日中国人民银行己发文,依法成立的其他组织,有存取款需要的,可开立账户,但银行开户需有政府主管部门颁发的“组织机构代码卡”才行。深圳组织机构代码卡管理中心请示上级主管部门。国家组织机构代码卡中心研究答复,业委会确是依法成立的合法组织,类同社区居委会。这类组织办卡是新事物,深圳是特区,你们就先行先试吧。如此办出了全国第一张业委会的组织机构代码卡。景洲大厦业委会用小区公共收益设立了全国第一个小区业主基金,作为小区大修、更换电梯等储备资金。

(作者为人民大学公共管理学院副教授、和谐社区发展中心主任。发表时有适当删减。)

原载于《现代物业·新业主》2018年5期

(责任编辑:蓝兰)


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